Dari 49 Kementerian Menuju Pemerintahan yang Tepat Ukuran

Oleh : Laksamana Muda (Purn) Rosihan Arsyad

BUKAN Menghapus Negara Tetapi Menghilangkan Duplikasi

Setelah fungsi Pusat dan daerah dipetakan dengan jelas, pertanyaan berikutnya menjadi lebih konkret: berapa besar organisasi Pemerintah Pusat yang sebenarnya diperlukan? Profil resmi pemerintah saat ini mencatat 49 kementerian. Angka tersebut jauh lebih besar dibandingkan 34 kementerian pada Kabinet Indonesia Maju. Tetapi angka 49 sendiri tidak membuktikan bahwa pemerintah terlalu besar, sebagaimana angka 34 juga tidak membuktikan bahwa kabinet sebelumnya mempunyai ukuran yang ideal.

Jumlah Organisasi Harus Dinilai Berdasarkan Fungsi

Karena itu saya mengusulkan pendekatan Zero-Based Government Review. Berbeda dengan reformasi organisasi biasa yang memulai pembahasan dari struktur yang sudah ada lalu bertanya apa yang dapat dikurangi, pendekatan zero-based mengajukan pertanyaan yang lebih mendasar: jika organisasi ini belum ada hari ini, apakah berdasarkan kebutuhan pemerintahan sekarang kita akan membentuknya? Jika jawabannya ya, organisasi tersebut mempunyai alasan keberadaan yang kuat. Jika jawabannya tidak, kita harus bertanya apakah fungsinya dapat digabungkan, dipindahkan, didesentralisasikan, didigitalisasi atau bahkan dihentikan.        

Setiap kementerian, badan dan lembaga harus melalui ujian yang sama. Tidak ada organisasi yang otomatis dianggap perlu hanya karena telah berdiri selama puluhan tahun. Tetapi tidak ada pula organisasi yang otomatis harus dihapus hanya karena ukurannya kecil atau fungsinya tampak dapat digabungkan. Dalam kerangka inilah gagasan menguji Pemerintah Pusat dengan sekitar 18–20 kementerian dapat digunakan. Angka tersebut bukan target sakral dan bukan kesimpulan yang sudah ditentukan sebelumnya. Ia merupakan stress test. Kita ingin mengetahui apakah seluruh fungsi strategis Pemerintah Pusat dapat disusun ke dalam sekitar dua puluh rumpun besar tanpa kehilangan kemampuan negara.

Pertahanan, luar negeri dan dalam negeri mempunyai karakter yang jelas. Keuangan negara, hukum, perencanaan pembangunan, perekonomian, energi dan sumber daya, infrastruktur dan transportasi, pangan, pendidikan dan riset, kesehatan, sosial, ketenagakerjaan, lingkungan, digitalisasi serta fungsi strategis lain dapat diuji kemungkinan konsolidasinya. Pertanyaan yang harus diajukan bukan “kementerian mana yang kita sukai”, melainkan apakah pemisahan suatu fungsi menjadi kementerian tersendiri menghasilkan marginal public value yang lebih besar daripada biaya koordinasi dan administrasi yang ditimbulkannya.

Jika dua fungsi sangat saling bergantung, pemisahan organisasi dapat menghasilkan biaya koordinasi yang lebih besar daripada manfaat spesialisasinya. Sebaliknya, apabila satu fungsi membutuhkan independensi, kapasitas profesional khusus atau checks and balances, penggabungan justru dapat merusak kinerja. Prinsip yang sama harus diterapkan terhadap kementerian koordinator. Kementerian koordinator dapat sangat berguna ketika banyak kementerian sektoral harus diselaraskan. Tetapi apabila jumlah kementerian sektoral berhasil dikonsolidasikan secara signifikan, kebutuhan terhadap lapisan koordinasi juga harus dihitung ulang. Jangan sampai pemerintah mengurangi kotak di satu tingkat tetapi mempertahankan seluruh kotak koordinasi yang dibentuk untuk struktur lama.

Audit tidak boleh berhenti pada kementerian. Justru di sinilah reformasi organisasi sering gagal. Sebuah fungsi dihapus dari kementerian, kemudian muncul kembali sebagai badan. Badan mempunyai kepala, wakil kepala, sekretariat, deputi, staf dan anggaran sendiri. Secara statistik jumlah kementerian turun, tetapi secara substantif negara tidak menjadi lebih sederhana. Karena itu unit analisis kita harus fungsi pemerintahan, bukan nama institusi.

Dewan, badan, komisi, kantor, penasihat dan struktur khusus di sekitar Presiden juga harus diuji menggunakan pertanyaan yang sama. Keberadaan Wantimpres, misalnya, mempunyai dasar hukum dan fungsi memberi pertimbangan kepada Presiden; pada 2 Oktober 2026 telah diangkat 26 anggota. Pertanyaan reformasi bukan apakah individu-individunya diperlukan atau berkualitas, melainkan bagaimana fungsi pemberian nasihat kepada Presiden secara keseluruhan berhubungan dengan kementerian, dewan ekonomi, staf kepresidenan, penasihat khusus, utusan khusus dan struktur lain yang juga memasok informasi serta rekomendasi kepada Presiden.

Presiden tentu memerlukan banyak perspektif. One-door information tidak boleh berarti one-source opinion. Seorang Presiden harus menerima pandangan yang beragam. Tetapi fakta, opsi kebijakan, risiko dan penanggung jawab keputusan harus dapat diintegrasikan sehingga keragaman nasihat tidak berubah menjadi fragmentasi informasi.

Reformasi Juga Harus Berani Menguji Organisasi yang Bernama “Reformasi” Itu Sendiri

Reformasi birokrasi sangat penting. Tetapi pentingnya suatu fungsi tidak otomatis membuktikan bahwa fungsi tersebut harus mempunyai kementerian tersendiri. Justru karena reformasi birokrasi menyangkut cara seluruh pemerintahan bekerja, kita patut menguji apakah fungsi kebijakan aparatur dan reformasi administrasi pada masa depan lebih efektif sebagai kementerian tersendiri atau dapat ditempatkan dalam arsitektur pemerintahan yang lebih luas bersama transformasi digital, manajemen negara dan kebijakan administrasi.

Pertanyaan tersebut tidak sama dengan menghapus reformasi birokrasi. Sebaliknya, tujuannya adalah membuat reformasi birokrasi menjadi pekerjaan seluruh pemerintah, bukan hanya urusan sebuah kementerian. Ukuran reformasi juga harus berubah. Keberhasilan tidak cukup ditunjukkan dengan bertambahnya peraturan, indeks, formulir elektronik atau laporan. Ukurannya adalah pengalaman masyarakat. Jika warga masih harus memberikan data yang sebenarnya sudah dimiliki pemerintah, membawa dokumen dari satu instansi ke instansi pemerintah lainnya, mengisi data yang sama berkali-kali atau melewati banyak meja untuk urusan sederhana, maka reformasi belum selesai.

Lalu muncul persoalan yang jauh lebih manusiawi: kalau organisasi dikurangi, ke mana ASN pergi? Jawabannya tidak boleh berupa pemutusan hubungan kerja besar-besaran. BKN mencatat jumlah ASN mencapai sekitar 6,7 juta orang per 1 September 2026 dan membina 643 instansi pemerintah. Mereka merupakan kapasitas negara yang telah direkrut, dilatih dan dibayar dengan uang publik. Reformasi yang baik harus memanfaatkan kapasitas tersebut, bukan membuangnya.

Karena itu kita harus memisahkan pengurangan struktur dari pengurangan manusia. Ketika dua kementerian digabung, sebagian besar pekerjaan substantif mungkin tetap ada. Yang tidak selalu perlu dipertahankan adalah duplikasi sekretariat, lapisan administrasi, jabatan koordinasi, sistem data, gedung, kendaraan, rapat dan proses pendukung. ASN yang mempunyai kompetensi substantif dapat tetap bekerja dalam organisasi hasil konsolidasi. Sebagian dapat dipindahkan ke fungsi pemerintah yang kekurangan tenaga. Sebagian dapat mengikuti fungsi yang didesentralisasikan. Sebagian perlu memperoleh reskilling untuk pekerjaan digital, analitik, pelayanan atau profesi teknis.

Pengurangan jumlah pegawai dapat terjadi secara bertahap melalui natural attrition. Setiap tahun ASN memasuki masa pensiun. Pemerintah tidak harus mengganti setiap posisi administratif yang pensiun dengan satu pegawai baru. Dalam lima sampai sepuluh tahun, komposisi pegawai dapat berubah secara signifikan tanpa gelombang pemecatan.

Dengan demikian prinsip reformasinya sederhana: yang hendak dikurangi bukan manusia. Yang hendak dikurangi adalah pekerjaan yang berulang, jabatan yang tidak diperlukan, rantai komando yang terlalu panjang dan organisasi yang mengerjakan fungsi yang sama. ASN harus semakin banyak ditempatkan pada tempat di mana kapasitas negara benar-benar dibutuhkan: guru, tenaga kesehatan, penyuluh, insinyur, analis data, auditor, tenaga teknis, perencana, petugas pelayanan dan profesi yang langsung menghasilkan public value. Jangan mem-PHK kapasitas negara. Pindahkan kapasitas negara dari meja administrasi ke tempat pelayanan.

Bagaimana dengan Penghematan?

Di sinilah kita harus sangat hati-hati. Menggabungkan 49 kementerian menjadi, misalnya, sekitar 18–20 rumpun tidak berarti anggaran 29 atau 31 kementerian otomatis dapat dihapus. Sekolah tetap harus berjalan, jalan tetap dibangun, subsidi tetap dibayar, program kesehatan tetap dilaksanakan dan ASN tetap menerima haknya. Yang dapat dihemat terutama adalah avoidable administrative cost: duplikasi struktur pimpinan dan sekretariat, fasilitas, sistem informasi, perjalanan, rapat, dukungan administrasi dan pengadaan yang sebenarnya dapat dipakai bersama.

Karena itu setiap klaim penghematan harus menunjukkan perhitungan dari berapa menjadi berapa. Kita harus mengetahui biaya administrasi saat ini, biaya administrasi setelah konsolidasi, biaya transisi dan waktu yang diperlukan untuk mencapai keadaan baru. Reformasi organisasi bahkan dapat memerlukan biaya pada tahun-tahun pertama. Sistem harus digabung, ASN dipindahkan dan dilatih, data diintegrasikan, serta aset ditata. Penghematan struktural baru meningkat setelah konsolidasi berjalan dan natural attrition mulai mengurangi kebutuhan pegawai administratif.

Karena itu reformasi pemerintahan sebaiknya dirancang untuk horizon sekitar sepuluh tahun, bukan dijanjikan selesai dalam beberapa bulan. Tetapi ada satu perkembangan yang membuat perhitungan tersebut berubah secara fundamental. Pemerintahan masa depan tidak hanya dapat menjadi lebih ramping karena organisasi digabungkan. Ia dapat menjadi jauh lebih sederhana karena teknologi menghilangkan pekerjaan administratif itu sendiri. Di sinilah pembicaraan mengenai reformasi pemerintahan memasuki wilayah yang lebih besar daripada sekadar menggabungkan kementerian. RSAL Mintohardjo, 4 Oktober 2026. (***)