Otonomi Daerah, Tetapi Mengapa Jakarta Tetap Besar?
Oleh: Laksamana Muda (Purn) Rosihan Arsyad
MENENTUKAN Menentukan Kembali Siapa Mengerjakan Apa
Otonomi daerah merupakan salah satu perubahan terbesar dalam tata pemerintahan Indonesia setelah Reformasi. Kewenangan yang sebelumnya sangat terkonsentrasi di Jakarta didistribusikan kepada daerah, kepala daerah dipilih, APBD berkembang, perangkat daerah dibangun, dan pemerintah kabupaten/kota serta provinsi memperoleh tanggung jawab yang jauh lebih besar dalam pelayanan publik.
Secara hukum, pembagian itu bukan sekadar kebijakan administratif. UU Pemerintahan Daerah membedakan urusan pemerintahan absolut yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat dan urusan pemerintahan konkuren yang dibagi antara Pemerintah Pusat, provinsi serta kabupaten/kota. Undang-undang tersebut juga secara eksplisit menyatakan bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat kesejahteraan melalui pelayanan, pemberdayaan, peran serta masyarakat dan peningkatan daya saing daerah.
Tetapi setelah lebih dari seperempat abad, ada pertanyaan yang jarang kita ajukan secara sistematis: ketika daerah membesar karena menerima fungsi pemerintahan, apakah Pemerintah Pusat mengecil pada fungsi yang telah diserahkan? Desentralisasi tidak akan menghasilkan efisiensi apabila kita hanya membangun birokrasi besar di daerah sementara mempertahankan hampir seluruh lapisan birokrasi lama di Pusat. Dalam keadaan demikian, kita bukan mendesentralisasikan pemerintahan, tetapi menambahkan lapisan pemerintahan.
Persoalannya tentu tidak sesederhana menghapus unit pusat setiap kali suatu urusan diserahkan kepada daerah. Indonesia adalah negara kesatuan, bukan federasi. Pemerintah Pusat tetap bertanggung jawab menjaga standar nasional, pemerataan antardaerah, kepentingan strategis nasional, stabilitas fiskal, integrasi data, dan pelayanan minimum. Kapasitas fiskal dan administratif daerah juga sangat berbeda. Daerah yang kuat dapat melaksanakan kewenangan tertentu dengan baik, sementara daerah lain mungkin membutuhkan dukungan besar dari Pusat.
Karena itu yang diperlukan bukan slogan “serahkan semuanya kepada daerah”, melainkan functional mapping yang jauh lebih disiplin. Untuk setiap fungsi kita harus bertanya: siapa menetapkan kebijakan nasional, siapa menetapkan standar, siapa menyediakan pembiayaan, siapa melaksanakan pelayanan, siapa mengawasi, dan siapa akhirnya bertanggung jawab kepada masyarakat? Pertanyaan terakhir sering menjadi yang paling sulit.
Sebuah program dapat melibatkan kementerian di Jakarta, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten, badan tertentu, kantor vertikal dan sumber pembiayaan yang berbeda. Ketika berhasil, semua dapat menyatakan ikut berperan. Ketika gagal, masing-masing dapat menunjukkan bahwa bagian yang gagal merupakan kewenangan pihak lain.
Itulah sebabnya desentralisasi memerlukan prinsip yang dapat disebut One Function, One Accountable Government. Prinsip ini tidak berarti hanya satu tingkat pemerintahan boleh terlibat. Banyak persoalan memang membutuhkan kerja sama Pusat, provinsi dan kabupaten/kota. Namun harus ada kejelasan mengenai siapa yang memegang tanggung jawab utama terhadap outcome tertentu. Jika pelayanan air minum merupakan tanggung jawab daerah, misalnya, Pemerintah Pusat tetap dapat menetapkan standar, memberikan dukungan fiskal, membangun infrastruktur strategis lintas wilayah atau membantu daerah yang kapasitasnya terbatas. Tetapi masyarakat harus mengetahui pemerintah mana yang bertanggung jawab ketika air tidak mengalir. Tanpa kejelasan tersebut, desentralisasi kewenangan mudah berubah menjadi desentralisasi alasan.
Prinsip yang sama berlaku terhadap pembangunan ekonomi. Pemerintah Pusat dapat menetapkan kebijakan investasi dan perdagangan nasional, tetapi pemerintah daerah menentukan banyak faktor yang dialami investor sehari-hari: tata ruang, pelayanan perizinan tertentu, infrastruktur lokal, kepastian pelayanan dan kualitas administrasi. Apabila kewenangan tersebar tanpa integrasi, seorang pengusaha tidak berhadapan dengan satu pemerintah, tetapi dengan rangkaian pemerintah.
Karena itu ukuran keberhasilan desentralisasi bukan berapa banyak urusan yang secara formal telah diserahkan, melainkan apakah masyarakat memperoleh pelayanan yang lebih dekat, lebih cepat dan lebih dapat dipertanggungjawabkan. Di sinilah posisi gubernur juga perlu dipahami secara lebih matang. Dalam sistem Indonesia, gubernur bukan kepala negara bagian dalam suatu federasi. Gubernur adalah kepala daerah provinsi dan pada fungsi tertentu juga mempunyai kedudukan sebagai wakil Pemerintah Pusat. Posisi ganda tersebut seharusnya dapat dimanfaatkan sebagai mekanisme integrasi wilayah, tetapi harus disertai kejelasan fungsi, kewenangan dan instrumen.
Kita tidak perlu mengubah Indonesia menjadi negara federal untuk menerapkan prinsip subsidiaritas secara substantif: urusan sebaiknya ditangani pada tingkat pemerintahan terendah yang mampu melaksanakannya secara efektif, sedangkan tingkat yang lebih tinggi menangani persoalan yang mempunyai eksternalitas lebih luas, membutuhkan standardisasi nasional, melintasi wilayah administratif atau menyangkut kepentingan strategis nasional.
Dengan pendekatan tersebut, kabupaten/kota menjadi pusat pelayanan yang sangat dekat dengan warga. Provinsi menangani persoalan lintas kabupaten/kota dan menjadi integrator wilayah. Pemerintah Pusat berkonsentrasi pada fungsi nasional, standardisasi, pemerataan, kebijakan makro, kepentingan strategis dan persoalan lintas provinsi. Tetapi pembagian kewenangan tidak boleh dipisahkan dari uang dan manusia. Tidak masuk akal menyerahkan tanggung jawab kepada daerah tetapi mempertahankan sebagian besar sumber daya di Pusat. Sebaliknya, tidak bijaksana memindahkan uang dan pegawai tanpa memastikan daerah mempunyai kapasitas dan sistem pertanggungjawaban yang memadai. Karena itu reformasi desentralisasi harus memegang prinsip: function follows authority, money follows function, people follow the work, and accountability follows all three.
Prinsip tersebut juga mencegah satu kekeliruan lain: memindahkan kegemukan birokrasi dari Jakarta ke daerah. Tujuan reformasi bukan membuat 38 provinsi menjadi 38 miniatur Pemerintah Pusat. Kalau setiap fungsi pusat direplikasi lengkap di setiap daerah dengan sekretariat, bidang, subbidang dan lapisan jabatan yang sama, desentralisasi justru memperbesar biaya administrasi negara.
Pemerintahan daerah seharusnya dibangun berdasarkan kebutuhan wilayah, bukan sekadar menyalin struktur kementerian. Hal ini membawa kita kembali kepada pertanyaan mengenai Pemerintah Pusat. Bila banyak fungsi pelayanan sudah berada di daerah, pusat seharusnya semakin kuat dalam pekerjaan yang memang hanya dapat dilakukan pusat, tetapi tidak perlu mempertahankan keterlibatan operasional pada setiap pekerjaan lokal.
Pusat yang lebih ramping tidak berarti pusat yang lebih lemah. Sebaliknya, Pemerintah Pusat dapat menjadi lebih kuat apabila energinya tidak habis mengurus pekerjaan yang sebenarnya dapat diselesaikan daerah. Ia dapat berkonsentrasi pada strategi nasional, standar, fiskal, pemerataan, data, regulasi, pengawasan, pembangunan kapasitas dan persoalan lintas wilayah.
Di sinilah kita perlu membedakan control dari accountability. Pemerintah Pusat tidak harus mengendalikan setiap keputusan daerah untuk memastikan daerah bertanggung jawab. Yang dibutuhkan adalah standar yang jelas, data yang dapat dibandingkan, indikator outcome, audit, transparansi, mekanisme koreksi dan konsekuensi terhadap kegagalan. Digitalisasi bahkan membuat model ini semakin mungkin. Pemerintah Pusat tidak harus mempunyai rantai birokrasi panjang di seluruh wilayah hanya untuk memperoleh informasi. Dengan data nasional yang interoperabel, kinerja daerah dapat dilihat hampir secara real time. Pengawasan dapat semakin berbasis risiko dan outcome, bukan tumpukan laporan.
Karena itu setelah lebih dari dua puluh lima tahun otonomi daerah, sudah waktunya melakukan audit pembagian kerja pemerintahan dari nol. Audit itu harus memetakan seluruh fungsi dari Pusat sampai kabupaten/kota: kementerian, kementerian koordinator, badan, lembaga, kantor vertikal, provinsi, kabupaten dan kota. Untuk setiap fungsi harus terlihat siapa membuat kebijakan, siapa menetapkan standar, siapa membiayai, siapa melaksanakan, siapa mengawasi dan siapa bertanggung jawab.
Hasilnya mungkin menunjukkan bahwa sebagian fungsi memang harus tetap kuat di Jakarta. Sebagian mungkin perlu dikembalikan ke Pusat karena eksternalitasnya terlalu besar. Tetapi sebagian lainnya mungkin menunjukkan keterlibatan Pusat yang sebenarnya tidak lagi diperlukan. Reformasi pemerintahan tidak boleh dimulai dengan pertanyaan berapa kementerian yang hendak dihapus. Ia harus dimulai dengan pertanyaan siapa seharusnya mengerjakan apa.
Setelah jawaban itu diperoleh, barulah kita dapat menghitung berapa besar Pemerintah Pusat yang sebenarnya diperlukan. RSAL Mintohardjo, 4 Oktober 2026. (***)
