Seri Reformasi Pemerintahan

Oleh: Laksamana Muda (Purn) Rosihan Arsyad

NEGARA yang Semakin Gemuk, Apakah Bertambahnya Organisasi Membuat Pemerintah Lebih Kuat?

Setiap pemerintahan menghadapi persoalan yang semakin kompleks. Jumlah penduduk bertambah, teknologi berkembang, ancaman berubah, tuntutan pelayanan publik meningkat, dan persoalan yang dahulu dapat ditangani oleh satu instansi sekarang sering melibatkan banyak sektor sekaligus. Karena itu, bertambahnya organisasi pemerintah tidak dengan sendirinya merupakan kesalahan. Ada keadaan ketika pembentukan organisasi baru memang diperlukan karena lahir fungsi baru yang sebelumnya tidak dikenal atau karena beban pekerjaan telah berkembang sedemikian besar sehingga organisasi lama tidak lagi memadai.

Namun ada pertanyaan yang jauh lebih penting daripada sekadar apakah sebuah kementerian, badan, dewan, staf, atau jabatan baru mempunyai alasan untuk dibentuk. Pertanyaannya adalah apakah penambahan organisasi tersebut benar-benar membuat pemerintahan secara keseluruhan bekerja lebih baik.

Indonesia sekarang mempunyai struktur Pemerintah Pusat yang jauh lebih besar dibandingkan beberapa periode sebelumnya. Profil resmi Sekretariat Kabinet mencatat Kabinet Merah Putih memiliki 49 kementerian. Sebagai perbandingan, Kabinet Indonesia Maju 2019–2024 memiliki 34 kementerian. Pada awal pembentukan Kabinet Merah Putih pada 2024 juga diumumkan 56 posisi wakil menteri, meskipun jumlah pejabat aktif tentu harus dibaca berdasarkan perkembangan dan perubahan kabinet setelah itu.

Di luar kementerian terdapat pula berbagai badan, lembaga, dewan, staf khusus, penasihat khusus, utusan khusus dan struktur pendukung kepresidenan. Pada 2 Oktober 2026, misalnya, Presiden mengangkat 26 anggota Dewan Pertimbangan Presiden. Keberadaan masing-masing institusi atau pejabat tersebut tentu dapat mempunyai alasan tersendiri. Persoalannya bukan apakah orang-orang yang mendudukinya mampu atau tidak mampu, melainkan apakah keseluruhan arsitektur tersebut menghasilkan pemerintahan yang lebih efektif.

Di sinilah ilmu administrasi publik mengingatkan bahwa organisasi mempunyai biaya yang tidak selalu terlihat dalam APBN. Setiap kotak baru dalam bagan organisasi bukan hanya membutuhkan pimpinan. Ia memerlukan sekretariat, staf, informasi, rapat, koordinasi, prosedur, anggaran, sistem data dan hubungan kerja dengan organisasi lain. Semakin banyak organisasi yang mempunyai kepentingan terhadap suatu keputusan, semakin banyak pula interfaces yang harus dikelola.

Seorang Presiden mempunyai waktu yang sama, dua puluh empat jam sehari, berapa pun jumlah kementerian dan lembaga yang berada di sekelilingnya. Karena itu, desain organisasi pemerintahan sebenarnya juga merupakan desain untuk menggunakan perhatian seorang pemimpin. Organisasi yang baik harus menyaring kompleksitas sebelum masalah sampai kepada pimpinan, bukan justru memindahkan seluruh kompleksitas organisasi ke meja pimpinan tertinggi.

Dalam organisasi militer dikenal prinsip span of control dan unity of command. Pemerintahan sipil tentu tidak dapat disamakan begitu saja dengan organisasi militer karena kekuasaan sipil memang sengaja dibagi, diawasi, dan dibatasi. Namun prinsip organisasinya tetap relevan. Seorang pemimpin hanya dapat mengendalikan sejumlah hubungan kerja secara efektif. Apabila terlalu banyak unit melapor, memberikan informasi, meminta keputusan, atau mempunyai kewenangan yang bersinggungan, persoalannya bukan lagi kekurangan informasi, tetapi kelebihan informasi yang belum terintegrasi.

Lebih banyak organisasi bahkan dapat menciptakan kebutuhan terhadap organisasi koordinasi yang lebih banyak. Ketika suatu bidang dibagi menjadi beberapa kementerian, kemudian dibentuk kementerian koordinator untuk menyatukannya, dan selanjutnya terdapat badan atau dewan lain yang juga menangani sebagian persoalan yang sama, kita perlu bertanya apakah pemerintah sedang menyelesaikan kompleksitas atau justru menciptakan kompleksitas baru untuk mengatasi kompleksitas yang sebelumnya diciptakannya sendiri.

Pertanyaan ini tidak dimaksudkan untuk menghasilkan kesimpulan bahwa semakin sedikit kementerian selalu semakin baik. Pemerintahan yang terlalu kecil dapat sama buruknya dengan pemerintahan yang terlalu besar. Yang kita cari bukan small government, melainkan right-sized government: pemerintahan yang ukurannya sesuai dengan fungsi yang harus dijalankannya.

Ukuran yang tepat juga tidak dapat ditentukan hanya dengan menghitung jumlah kementerian. Kita harus menghitung keseluruhan ekosistem pemerintahan: kementerian, badan, lembaga, dewan, struktur koordinasi, jabatan pimpinan, unit pendukung, serta hubungan vertikalnya dengan pemerintah provinsi dan kabupaten/kota. Mengurangi kementerian tetapi memindahkan seluruh fungsi dan birokrasinya ke badan baru bukan reformasi. Itu hanya memindahkan kotak dalam bagan organisasi.

Ada pengalaman sederhana yang membuat saya memikirkan persoalan ini sejak lama. Ketika menjadi gubernur, saya pernah bertanya kepada beberapa pejabat eselon II: apa sebenarnya tugas pemerintah? Pertanyaan itu sangat sederhana, tetapi tidak segera memperoleh jawaban. Saya tidak tahu apakah mereka ragu menjawab atau pertanyaannya dianggap terlalu elementer. Namun pengalaman tersebut membuat saya melihat suatu kecenderungan yang lebih mendasar. Birokrasi dapat begitu terbiasa bekerja melalui program, kegiatan dan anggaran sehingga perlahan-lahan hubungan antara kegiatan tersebut dengan alasan mengapa pemerintah ada menjadi kabur.

Menurut saya, tugas pemerintahan pada dasarnya dapat dilihat melalui tiga kelompok besar. Pertama, menciptakan tata aturan dan lingkungan yang adil, aman dan kondusif sehingga masyarakat dapat hidup, bekerja, berusaha dan berkembang. Pemerintah tidak harus menciptakan semua lapangan kerja sendiri; yang lebih penting adalah menciptakan kondisi agar masyarakat dan dunia usaha dapat menciptakan kegiatan ekonomi. Kedua, menyediakan pelayanan publik, infrastruktur dan fasilitas bersama yang dibutuhkan masyarakat dan tidak selalu dapat disediakan secara memadai oleh individu atau mekanisme pasar. Ketiga, memberdayakan masyarakat agar semakin mampu menyelesaikan persoalannya sendiri dan tidak terus-menerus bergantung kepada pemerintah.

Poin terakhir sering terlupakan karena pemberdayaan tidak selalu membutuhkan proyek besar. Kadang-kadang masyarakat membutuhkan akses, pengetahuan, organisasi, kepastian hak, pembukaan hambatan regulasi atau hubungan dengan pasar, bukan gedung baru. UU Pemerintahan Daerah sendiri menempatkan peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat sebagai jalan menuju kesejahteraan masyarakat.

Dari sini kita dapat melihat salah satu persoalan mendasar administrasi pemerintahan: anggaran dapat berubah dari instrumen menjadi tujuan. Logika yang benar seharusnya dimulai dari mandat dan masalah publik. Pemerintah mengidentifikasi masalah, menentukan hasil yang ingin dicapai, menetapkan siapa yang bertanggung jawab, memilih instrumen kebijakan, kemudian menyediakan anggaran yang diperlukan. Dalam bentuk sederhana, urutannya adalah: mandat → masalah publik → outcome → kebijakan → program → anggaran.

Apabila urutan itu dibalik menjadi ada anggaran, kemudian dicari kegiatan untuk membelanjakannya, maka penyerapan anggaran mudah berubah menjadi ukuran keberhasilan. Padahal uang yang dibelanjakan tidak dengan sendirinya menunjukkan masalah telah diselesaikan. Dinas pertanian tidak seharusnya dinilai terutama dari berapa kali pelatihan dilaksanakan atau berapa banyak bantuan dibagikan, tetapi dari perubahan produktivitas, pendapatan dan ketahanan petani. Dinas tenaga kerja tidak cukup menunjukkan jumlah peserta pelatihan; yang lebih penting adalah apakah peserta memperoleh pekerjaan atau mampu membangun usaha yang bertahan. Pembangunan jalan tidak selesai secara substantif ketika kontrak dibayar, tetapi ketika mobilitas, akses ekonomi dan keselamatan masyarakat membaik.

Inilah perbedaan antara compliance accountability dan performance accountability. Pemerintah memang harus dapat membuktikan bahwa uang dibelanjakan secara sah. Tetapi pertanggungjawaban tidak boleh berhenti pada kuitansi, prosedur dan laporan. Pemerintah juga harus dapat menjawab apa yang berubah setelah uang rakyat dibelanjakan.

Skalanya tidak kecil. Kementerian Keuangan mencatat sampai 31 Agustus 2026 pendapatan negara telah mencapai Rp2.055,6 triliun dan belanja negara Rp2.295,7 triliun. Angka sebesar itu menunjukkan bahwa desain organisasi pemerintahan bukan persoalan akademik mengenai bagan organisasi. Ia menentukan bagaimana sumber daya masyarakat yang sangat besar diterjemahkan menjadi hasil pembangunan. Karena itu pertanyaan yang seharusnya kita ajukan bukan sekadar berapa banyak kementerian yang ideal. Pertanyaan yang lebih fundamental adalah: fungsi apa yang benar-benar harus dilakukan Pemerintah Pusat, siapa yang harus melakukannya, dengan kewenangan apa, menggunakan instrumen apa, dan kepada siapa hasilnya dipertanggungjawabkan?

Setiap fungsi pemerintahan seharusnya mempunyai lima jawaban yang jelas: siapa yang bertanggung jawab, kewenangan apa yang dimilikinya, instrumen apa yang dapat digunakannya, sumber daya apa yang tersedia, dan kepada siapa hasilnya harus dipertanggungjawabkan. Tidak seharusnya ada tanggung jawab tanpa kewenangan yang memadai, tetapi juga tidak boleh ada kewenangan tanpa pertanggungjawaban yang jelas. Setelah lebih dari seperempat abad otonomi daerah, pertanyaan itu menjadi semakin penting. Indonesia telah membangun pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota dengan kewenangan, organisasi, ASN dan APBD sendiri. Kalau demikian, apakah struktur Pemerintah Pusat juga telah berubah secara proporsional terhadap desentralisasi tersebut? Pertanyaan itulah yang harus kita jawab berikutnya. RSAL Mintohardjo, 4 Oktober 2026. (***)